La participación ciudadana en la formulación del plan de ordenamiento territorial departamental de Santander (Colombia) desde la perspectiva del Buen Vivir

Citizen participation in the formulation of the departmental territorial ordering plan of Santander (Colombia) from the perspective of Buen Vivir

Carlos Fernando Jaimes Ochoa
Universidad de Santander, Colombia
Correo electrónico: 01210812001@mail.udes.edu.co
ORCID

Jemay Mosquera Téllez
Universidad de Pamplona, Colombia
Correo electrónico: jemay.mosquera@unipamplona.edu.co
ORCID

Para citar este artículo/To reference this article: Jaimes-Ochoa, C. F. y Mosquera-Téllez, J. (2023). La participación ciudadana en la formulación del plan de ordenamiento territorial departamental de Santander desde la perspectiva del Buen Vivir. Jangwa Pana, 22(1), 103-117. doi: https://doi.org/10.21676/16574923.4822

RESUMEN

Los procesos de desarrollo departamental cerrados y excluyentes pueden generar impactos negativos en las comunidades multiculturales que habitan en la jurisdicción de Santander (Colombia) y afectar su estructura y operatividad local y regional; por lo tanto, los objetivos del trabajo se enfocan en realizar un análisis crítico de la participación ciudadana en las dinámicas de ordenamiento territorial desde la perspectiva del Buen Vivir, que permita identificar los aciertos y desaciertos de dichos procedimientos. El estudio documental de tipo mixto, con enfoque interpretativo, de corte transversal, cuenta con estructura hermenéutica que posibilita caracterizar, analizar y sintetizar tanto la revisión documental que fundamenta teórica y conceptualmente la relación entre los procesos participativos de desarrollo territorial y la noción de Buen Vivir como el análisis del proceso participativo llevado a cabo en el marco de la formulación del plan de ordenamiento departamental de Santander. Los resultados permiten plantear una serie de recomendaciones para la optimización de dicho plan desde la perspectiva del Buen Vivir.

Palabras clave: Buen Vivir; desarrollo; multicultural; ordenamiento territorial; participación.

ABSTRACT

Closed and excluding departmental development processes can generate negative impacts on the multicultural communities that inhabit the jurisdiction of Santander (Colombia) and influence their structure and their local and regional operations; therefore, this work’s objectives are focused on carrying out a critical analysis of citizen participation within the dynamics of territorial ordering from the perspective of “Buen Vivir," which allows identifying the successes and failures of said procedures.

Keywords: Buen Vivir; development; multicultural; land use planning; stake.

De acuerdo con la Gobernación de Santander y la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), las dinámicas departamentales de ordenamiento territorial exigen la actualización y el fortalecimiento de sus procesos e instrumentos, la incorporación de conflictos y potencialidades regionales, y la formulación efectiva de proyecciones adecuadas (Gobernación de Santander y Findeter, 2019). En ese sentido, la participación comunitaria es indispensable para garantizar el verdadero reconocimiento de las necesidades y las expectativas de la población (Garzón Ospina y Mosquera Rosero-Labbé, 2020); mientras que la perspectiva del Buen Vivir, enmarcada en las epistemologías del sur, puede aportar a la generación o fortalecimiento de modelos emergentes holísticos y sistémicos (Beling, 2019; Bobatto et al., 2020).

Las dificultades en el aseguramiento de la participación colectiva en el Ordenamiento Territorial (OT) han sido tratadas desde el punto de vista teórico y tendencial por diferentes autores (Riera Vásquez et al., 2018), mientras que para Hurtado Mosquera e Hinestroza Cuesta (2018) y otros se han convertido en una prioridad para diversas naciones con múltiples perspectivas. Al mismo tiempo, aun cuando no se ha incorporado de forma activa en la planificación del desarrollo, la noción del Buen Vivir ha obtenido gran atención por parte de pensadores que la consideran como una alternativa para descolonizar las relaciones hegemónicas globalizantes (Bueno Bady y Ferreira da Silva, 2020).

En Colombia, la participación ciudadana está reglamentada en la Constitución Política y la normatividad vigente como parte del devenir nacional; sin embargo, la mayoría de los ejercicios de planificación no cuentan con una participación real, permanente y decisiva. En el caso de Santander, el ordenamiento territorial departamental ha presentado una intervención ciudadana relativamente sesgada desde el punto operativo y conceptual, en la medida en que los actores que representan a las comunidades multiculturales han sido convocados tímidamente o excluidos por completo de dichas dinámicas. Tampoco han sido considerados los enfoques alternativos que pueden respaldar dicha concurrencia de intereses sociales y comunitarios. Por lo tanto, se pueden producir impactos que afecten negativamente las estructuras operativas y las dinámicas territoriales del departamento, específicamente las concernientes a las formas de vida de la población multicultural.

De acuerdo con lo enunciado, el objetivo principal de este estudio fue analizar el componente de la participación ciudadana en clave del Buen Vivir, en el marco de la formulación del Plan de Ordenamiento Departamental de Santander, para lo cual se planteó una revisión documental sobre el desarrollo y la noción del Buen Vivir, el ordenamiento territorial departamental y la normativa que lo respalda. Seguidamente, se llevó a cabo un análisis del proceso de formulación del Plan de Ordenamiento Departamental (POD) de Santander y de la forma como se ha manifestado esa participación en dicho proceso, según los postulados del Buen Vivir.

Los resultados obtenidos evidencian que no se ha llevado a cabo una planificación realmente participativa que contemple un abordaje integral del ordenamiento territorial, ni enfoques alternativos de desarrollo comunitario acordes con las expectativas y necesidades sentidas de la población.

El estudio fue fundamentalmente de tipo documental, representado en los métodos cualitativo y deductivo, complementado con los enfoques descriptivo, analítico, interpretativo y crítico social, y de corte transversal (Hernández Sampieri et al., 2014). Su estructura hermenéutica abarcó la identificación de bases teórico-conceptuales y legales que sirvieron para sustentar el diagnóstico situacional normativo, técnico y perceptual sobre el estado de la participación ciudadana en los procesos de ordenamiento territorial departamental de Santander. En ese sentido, el estudio investigativo contó con tres variables a saber: participación ciudadana, planeación territorial y Buen Vivir.

La revisión bibliográfica contempló textos científicos y técnicos de autores y entidades especializadas del orden gubernamental y no gubernamental, sobre ordenamiento territorial y planificación participativa, así como sobre la alternatividad del desarrollo según nociones como el biorregionalismo y el Buen Vivir.

El enfoque interpretativo y transversal que subyace en la materialización del análisis crítico social aplicado a las dinámicas departamentales de OT, a la normatividad vigente en dicha materia y al proceso de participación ciudadana en la formulación del POD de Santander, permitió establecer una serie de retos y desafíos asociados a la desarticulación de la visión técnica y la visión comunitaria, y una serie de contribuciones que pueden aportar una visión integradora, orientada a la articulación del Buen Vivir, a dicho proceso de planificación y al fortalecimiento del desarrollo regional.

Ordenamiento territorial participativo y perspectiva del Buen Vivir

La relación del ser humano en el territorio y con el territorio ha estado permeada por visiones eurocéntricas en las que priman las relaciones de poder y la explotación indiscriminada de los recursos naturales en función del desarrollo económico (Castillo, Suárez y Mosquera, 2017). Este aspecto ha generado una crisis asociada a la capacidad de carga del planeta, a las asimetrías territoriales marcadas por la inequidad en las opciones y a oportunidades de desarrollo, acelerado crecimiento urbano y baja participación y reconocimiento real de los derechos democráticos de la población, de su heterogeneidad y vulnerabilidad en el territorio. Lo anterior exige el replanteamiento de modelos y tendencias de desarrollo (CEPAL, ONUHABITAT, MINURVI, 2018; ONU, 2021) y la consideración de las dinámicas propias de países con intrincadas y complejas problemáticas que obedecen a lógicas del mercado e ignoran la racionalidad y el pluralismo social (Cubillo-Guevara et al., 2016).

Por ejemlo, el análisis de aproximadamente 200 proyectos ejecutados en Latinoamérica durante las últimas cuatro décadas permitió al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) evidenciar que más del 80 % de ellos han ocasionado afectaciones en su continuidad, refinanciaciones y sobrecostos, retrasos y suspensiones, lo que a su vez ha desencadenado impactos negativos en el territorio (BID, 2017). Por lo tanto, los enfoques exógenos y globalizantes que acentúan la exclusión y la segregación amplifican la pobreza y la gentrificación, anulan las capacidades locales, niegan la diversidad cultural (Diaz Uribe y Fernández Roque, 2021) y aumentan las brechas y las injusticias socio territoriales; por eso, deben ser modificados por medio de políticas públicas con enfoque territorial de carácter endógeno y multinivel (Centeno et al., 2019; Cosgrove et al., 2021).

Aunque en el ámbito planetario el sur global contenga la mayor población productiva, este se encuentra permeado por enfoques de planificación y desarrollo propios del mundo urbanizado del norte global. Por ese motivo se requieren enfoques teóricos y conceptuales basados en metodologías alternativas (Pereira-Corona et al., 2018), dinámicas de cooperación incluyentes con enfoque planetario que impliquen la participación de países menos desarrollados y en vía de desarrollo (Unceta et al., 2021; Martínez Gómez et al., 2020), y procesos coherentes de planificación concomitantes con las dinámicas y circunstancias propias de los países latinoamericanos, de tal manera que permitan reconceptualizar y recontextualizar los procesos de planificación, superar las asimetrías resultantes de un mundo globalizado y generar apertura e internacionalización de economías emergentes.

En ese sentido, el ordenamiento territorial se configura como el instrumento esencial para asegurar la adecuada utilización, disposición y ocupación del entorno a partir de los conflictos y las potencialidades, las condicionantes y las expectativas de la sociedad, todo ello en correspondencia con los demás instrumentos de planificación y gestión (Gómez y Gómez, 2014; Massiris, 2018). Sin embargo, su implementación también está determinada por imparcialidades e intereses particulares que, en muchos casos, desconocen las necesidades de las comunidades, sobre todo de las que presentan condiciones de vulnerabilidad.

El ordenamiento territorial debe promover un verdadero desarrollo social y económico de la población (Ortiz et al., 2020) con un enfoque sistémico, complejo, interdisciplinar e integrador (De la Peña Consuegra y Velásquez Ávila, 2018; González Ortiz et al., 2020; Guzmán Ibarra et al., 2019; Rojas, 2018; Hodge et al., 2018), que posibilite la transversalidad de los aspectos culturales y permita fortalecer la capacidad adaptativa de la población en el entorno natural, de transformación y configuración de diversos procesos civilizatorios, acordes con sus requerimientos, intereses y expectativas; que además asegure la participación de las comunidades para el mejoramiento de sus capacidades (Riera Vázquez et al., 2018) y para que estas se conviertan en sujetos de su propio desarrollo (Dávila et al., 2017).

América Latina en general y Colombia en particular se han inclinado por la descentralización administrativa, el fortalecimiento de la intervención gubernamental en el OT y la disminución de las brechas sociales por medio de generación de incentivos y participación ciudadana. No obstante, en algunos países continua el carácter centralista de planes nacionales con directrices que disminuyen la autonomía local, sobre todo en comunidades que no comparten la visión nacional (CEPAL, 2021). Por esta razón, la participación ciudadana se convierte en un componente estratégico de la planificación territorial y los planes que se deriven de esta.

En Latinoamérica, la participación ciudadana data de los presupuestos participativos, mecanismos propuestos en Brasil hace cuatro décadas para la disminución de las brechas sociales, la dotación de infraestructura básica, la articulación de conflictos y propuestas colectivas, la construcción de confianza y el diálogo democrático (CEPAL, 2022). También se observa el surgimiento de contra tendencias alternativas de poder, integración y solidaridad, así como de tendencias orientadas a asegurar la inclusión social con enfoque diferencial que garanticen el desarrollo de capacidades de población generalmente excluida de los procesos de planificación (Garzón Ospina y Mosquera Rosero-Labbé, 2020).

Una de estas tendencias que reconsidera lógicas de producción y consumo, capacidades y oportunidades, y que está dirigida al empoderamiento de la población, a combatir asimetrías estructurales representadas en corrupción, segregación, inequidad, desigualdad en el reparto de cargas y beneficios, es la perspectiva del Buen Vivir. Este enfoque contempla el desarrollo político y económico (Tapia-Vega et al., 2020; Pachón Soto, 2019), unido al reconocimiento cultural de la relación ser humano-naturaleza en cuanto a utilización y ocupación territorial, aprovechamiento del medio natural, fortalecimiento de la ancestralidad (Perico, 2018), articulación conceptual y comunitaria de saberes ancestrales, tradiciones culturales y opciones de desarrollo humano (Beling, 2019).

El Buen Vivir se configura como una alternativa de desarrollo en América Latina (Bobatto et al., 2020), enmarcada en una crítica descolonial y contrahegemónica frente al enfoque eurocéntrico globalizante (Bueno Bady y Ferreira da Silva, 2020), a la noción de desarrollo asociada al crecimiento económico (Barrionuevo y Luc, 2022), e incluso en ciertos aspectos hegemonizantes de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU, 2021; Hidalgo-Capitán et al., 2018); en la inminente necesidad de equilibrio entre el espacio natural, como estructura de soporte territorial, y el espacio construido, equipado y habitado por el ser humano; en la advertencia de una necesaria visión del territorio recíproca y complementaria, armónica e integral, comunitaria y multicultural.

Este enfoque busca recuperar y resignificar saberes ancestrales de los pueblos originarios mediante interrelaciones sistémicas: con uno mismo, en lo que respecta a lo espiritual y las identidades culturales articuladas a la plurinacionalidad; con la sociedad, en cuanto a equidad e inclusión articulados al postcapitalismo; y con la naturaleza, en el marco de la sostenibilidad y el desarrollo humano sostenible articulados al biocentrismo (Cubillo-Guevara et al., 2016). Lo anterior permite “adentrarse a las raíces históricas del contexto elegido, [] no negar el pasado, [] regresar a los orígenes reconociéndolos en el presente y hacer conciencia de cómo hemos evolucionado como sociedad” (Chan Mex y Castillo León, 2023, p. 25).

De acuerdo con lo expuesto, es pertinente y oportuno analizar los procesos de ordenamiento territorial departamental de Santander e identificar el nivel de participación de la población en su estructuración e implementación. Por esto, se evidencia la conveniencia de un enfoque integrador como el Buen Vivir y su carácter contratendencial frente a modelos de desarrollo hegemónico, en la medida en que busca reconfigurar la noción intercultural del territorio, exaltar la participación incluyente, acoger la diversidad y otorgar un papel protagónico a los habitantes como actores claves de su propio desarrollo.

Revisión de normatividad colombiana en materia de OT y participación ciudadana

En Colombia, el territorio se ha estructurado históricamente a partir del desarrollo económico y las tradiciones políticas, lo que llevó a la conformación de unidades territoriales de manejo que, a la postre, han incidido negativamente en aspectos estructurales como la agricultura y el uso del suelo. El primero, como potencial y posible base de la producción económica, y el segundo, como soporte de dicha actividad y garante de su desarrollo. A pesar del modelo de centralización política, la unidad territorial de Colombia “presenta una división en porciones que ostentan cierta autonomía, y que históricamente se ha dado como un proceso que responde a las diferencias entre el federalismo y el centralismo, con predominio de este último en el desarrollo actual del país” (Mosquera et al., 2014, p. 1). Sin embargo, más que un país unitario, “Colombia ha sido un país de regiones, lo cual se manifiesta claramente por su división en regiones-provincia, desde los inicios de la república hasta 1886, año en el que se estableció el centralismo que hoy caracteriza al país” (Llanos, 2002, p. 270), y por su carácter multicultural que, si bien fue ignorado por muchas décadas, fue reconocido finalmente por la Constitución de 1991 (Rojas Curieux y Barona Becerra, 2012).

Al igual que en muchos países del mundo y de Latinoamérica, en Colombia el último siglo se ha caracterizado por acelerados procesos de desarrollo urbano (Restrepo Ruiz, 2019) que conllevan graves transformaciones territoriales (Alfonso, 2015) y conflictos internos que exigen la formulación de políticas para fortalecer la seguridad ciudadana (Rodríguez, 2018). Al respecto, muchos de los acontecimientos políticos de los paises latinoamericanos han estado permeados por debilidad institucional, baja gobernabilidad y polarización de clases (Bourscheid y Stumpf González, 2019), además de una fragilidad civil que no representa una fuerza política contundente de cara a las políticas públicas que, en el marco del desarrollo exógeno, promueven los grupos de poder. De esa manera, “los procesos externos, fruto de la globalización y los conflictos internos” que durante décadas han marcado al país, han incidido en el aumento de la fragmentación territorial y de los conflictos presentes en las cada vez más complejas estructuras urbanas (CEPAL, 2019, pp. 34 y 61).

En la Constitución Política de 1991, el país define el ordenamiento como política de Estado e instrumento de planificación del desarrollo, y establece una serie de mecanismos participativos multisectoriales e incluyentes. Sin embargo, sus alcances han sido limitados producto de su carácter consultivo no vinculante. Por ejemplo, es un hecho que con anterioridad a la expedición de la Ley 388 de 1997, las autoridades locales no tuvieron una tradición reguladora sobre el ordenamiento físico de su jurisdicción, puesto que el ordenamiento jurídico vigente hasta esa fecha era inadecuado y no garantizaba la participación ciudadana, tanto así que aún hoy la pérdida de vigencia y rezagada actualización de los POT municipales requiere del liderazgo de la autoridad municipal y de campañas educativas para aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

Más adelante, la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) promueve la asociatividad territorial y multinivel con una visión supramunicipal participativa, pero también ha sido marcada por la socialización de resultados en lugar de la participación real de la población en dichos procesos asociativos. Por lo tanto, es conveniente destacar la promulgación de la Ley 1757 de 2015, por medio de la cual se regulan diversas formas de participación democrática de la población, así como los casos en los que se ha logrado la planeación participativa de comunidades que usualmente no son tenidas en cuenta en los procesos de planificación (Hurtado Mosquera y Hinestroza Cuesta, 2018; Perico, 2018).

En este punto es necesario considerar que “dada la complejidad de las relaciones económicas y políticas, la interacción sociedad-medio ambiente es conflictiva” (Castillo et al., 2017, p. 356) y juega un rol importante en el ordenamiento del territorio, entendido como instrumento de la planificación y de la “gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país” (Ley 1454 de 2011, art. 2), en la medida en que dan cuenta de las particularidades de los procesos sociales, la diversidad de tradiciones y costumbres, las redes locales de infraestructura y comunicación para la productividad, la singularidad de la interacción permanente con el medio natural, y la especificidad de las relaciones de poder. No obstante, ante el vacío jurídico asociado a la ausencia de normatividad para el ordenamiento departamental y regional, en el marco de la Ley 1454 de 2001 (Mosquera Téllez, García Lozano y Jaimes Gauta, 2022) la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) de Colombia y el Departamento Nacional de Planeación, conjuntamente con el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), emiten criterios para orientar la formulación de los Planes de Ordenamiento Departamental (POD) (COT, Acuerdo 10, 2015; DNP, RIMISP 2017). Por su lado, el Decreto Compilatorio 1077 de 2015 y el Decreto 1232 de 2020, que lo modifica, establece nuevas directrices respecto a la participación ciudadana y la cobertura regional del POT.

Seguidamente, la Ley 1962 de 2019 resalta la importancia de la regionalización para el fortalecimiento de las capacidades territoriales, y la Ley 2200 de 2022 establece los plazos para definir la forma en que se deben formular los POD como estrategia para optimizar el funcionamiento departamental. Sin embargo, a la fecha no existe una normativa con carácter de ley para su elaboración, ni se ha aprobado la Política General de Ordenamiento Territorial (PGOT) que define el desarrollo territorial de Colombia en el largo plazo, aunque favorablemente la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) de Colombia ya contempla la necesidad de asegurar la participación en su formulación e implementación (COT, Acuerdo 028, 2020).

Análisis del proceso de formulación del POD de Santander

El departamento de Santander se encuentra ubicado en el centro oriente del país, cuenta con 87 municipios, una extensión de 30.537 km2, 2.280.908 habitantes y densidad poblacional de 74,69 hab/km2 (TerriData, 2020). Su economía es dinámica y ha estado dirigida a actividades agropecuarias, turísticas, de explotación minera y generación de energía (Cámara de Comercio de Bucaramanga, 2021).

Teniendo en cuenta el objetivo central de este estudio de analizar la participación ciudadana en las dinámicas de ordenamiento territorial de Santander desde la perspectiva del Buen Vivir, es necesario acotar que el enfoque crítico social se convierte en un punto de vista estratégico para el análisis de las tendencias de planificación y desarrollo social, político y económico, mientras que el enfoque mixto busca “profundizar en los sentidos y conexiones esenciales de la categoría de participación ciudadana como eje de los procesos de planeación territorial” (Jaimes Ochoa, 2022, p. 5).

En Santander, el ordenamiento territorial es considerado como un proceso de carácter político, económico, social y cultural, orientado a organizar las relaciones humanas en el entorno (Gobernación de Santander y Universidad Santo Tomás, 2014). Por lo tanto, en el marco de la Ley 1454 de 2011, la Gobernación del departamento, el Concejo Técnico Territorial de Planeación (CTP), la Comisión Regional de Ordenamiento Territorial (CROT) de Santander y las comunidades, con apoyo de la academia, procedieron a formular los lineamientos y directrices de ordenamiento territorial (LDOT) (Gobernación de Santander, 2014), el cual fue sancionado mediante Decreto departamental No. 264 de 2014. Más adelante, la Gobernación emite el Decreto departamental No. 142 de 2019, por medio del cual toma medidas para fortalecer los esquemas asociativos territoriales promovidos por la ley 1454 de 2011 (Santander, 2019), aspecto que sirvió de base para iniciar el proceso de formulación del POD de Santander (Gobernación de Santander y Findeter, 2019). Al respecto, el papel de los diferentes procesos, instrumentos y enfoques de planificación que intervienen en el análisis se puede observar en la Tabla 1.

Tabla 1. Análisis de los lineamientos de formulación del POD.

Fuente: elaboración propia, a partir de Jaimes Ochoa (2022).

La correlación entre las aproximaciones conceptuales y los enfoques tendenciales de los procesos de ordenamiento territorial departamental de Santander se puede examinar con ayuda de la Tabla 2.

Tabla 2. Comparativo entre procesos de OT departamental de Santander y la noción del Buen Vivir.

Fuente: elaboración propia a partir de Mosquera et al. (2022).

Para determinar la forma como la población percibe las dinámicas territoriales se formuló y aplicó un instrumento estructurado (encuesta) a diferentes actores, representados en funcionarios públicos, gestores de desarrollo y líderes que han participado en la formulación del POD de Santander. Al respecto, se definió una muestra por conveniencia no probabilística, que consistió en la selección de 15 personas que mostraron disposición para participar en el estudio y que corresponden a líderes comunales (3), líder social (1), gestor de paz (1) y funcionarios públicos (9), cuyas respuestas fueron obtenidas durante los meses de marzo y abril de 2022. Dicho proceso fue complementado con observación participante, dado el rol administrativo del investigador principal.

La triangulación de resultados mediante la revisión documental, la encuesta y la observación participante, permitió identificar que, si bien la participación ciudadana hace parte recurrente de las dinámicas de esfuerzos de planificación, no se presta suficiente atención a la selección de actores que hacen parte de los espacios de planificación, como por ejemplo en los consejos territoriales de planeación o las comisiones de ordenamiento territorial, ni al diseño de programas participativos. Al mismo tiempo, resalta de manera recurrente la falta de correspondencia entre objetivos de planificación y los intereses de los actores sociales convocados, lo que hace que las comunidades no tengan una representación real y efectiva.

Los hallazgos se encuentran relacionados con las tres variables propuestas en el proceso investigativo: participación ciudadana, planeación territorial y Buen Vivir, cuyos escenarios se documentaron según la disponibilidad de información demográfica y la percepción de aspectos priorizados en cuanto a actividades económicas y formas de vida, así como a la afectación que estas ejercen sobre variables ambientales como aire, suelo y clima, en la construcción colectiva del POD de Santander.

Figura 1. Evolución demográfica.

Fuente: Jaimes Ochoa (2022).

La percepción sobre las dinámicas sociodemográficas de crecimiento de la población y los cambios en la distribución de edad coincide en cuanto la información sociodemográfica actualizada que faculta la toma de decisiones es pertinente y focalizada. Sin embargo, se concluye que, aunque desde “la primera mitad del siglo XX, la planificación espacial se convirtió en un campo dominado por la actividad pública dentro del contexto más amplio de la gobernanza” (Jaimes Ochoa, 2022), la existencia de indicadores demográficos no se encuentra necesariamente inspirada en la evolución de la noción de ciudadanía, dado que la concepción del estado de bienestar, ligada a decisiones tecnocráticas soportadas en datos cuantificables, les permite a las administraciones territoriales tomar decisiones unilaterales de política pública sin tener en consideración las particularidades sociodemográficas de las comunidades vulnerables, relacionadas con sus actividades económicas y formas de vida.

Figura 2. Actividad económica.

Fuente: Jaimes Ochoa (2022).

Los resultados obtenidos frente a la percepción de las actividades económicas evidencian no solo escenarios parciales de gestión asociados a potencialidades, sino también conflictos en los que no concurre la participación de actores sociales representativos. Este aspecto contrasta con lo indicado en los lineamientos y las directrices de ordenamiento territorial de Santander en cuanto a la presencia de una correlación entre gobernabilidad, crecimiento económico e innovación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la certificación de la participación no garantiza la representación de las comunidades multiculturales, ni el reconocimiento de sus intereses y capacidades económicas.

Figura 3. Formas de vida participativa.

Fuente: Jaimes Ochoa (2022).

En lo que respecta a los procesos socioculturales, resalta la percepción sobre la inexistencia de programas dirigidos a las minorías étnicas en los que se tengan en cuenta sus aspectos culturales, se reconozcan sus debilidades y vulnerabilidades, y se atienda a la población especial de dichas comunidades. Además de lo enunciado, se considera que la afectación ambiental a ecosistemas estratégicos es consecuencia de la baja participación ciudadana en la planificación de actividades económicas y el desconocimiento de las formas de vida y las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas y afrodescendientes en los procesos de planificación departamental. A partir de los resultados obtenidos, y teniendo en consideración que a la fecha de realización de la presente investigación el POD de Santander aún no está aprobado, se presenta una serie de recomendaciones que responde al enfoque sistémico planteado en la PGOT desde la perspectiva del Buen Vivir, las cuales pueden contribuir al fortalecimiento de la formulación e implementación de dicho plan departamental.

Tabla 3. Recomendaciones para el POD de Santander desde la perspectiva del Buen Vivir.

Fuente: elaboración propia.

La incorporación de estas iniciativas en los procesos de ordenamiento departamental puede ser de gran apoyo para la formulación de estrategias, programas y proyectos, fortalecer la apropiación territorial mediante la diversidad, disminuir las desigualdades sociales, mitigar las afectaciones al medio natural, favorecer la consecución de una competitividad a una escala humana y asegurar la gobernanza. Todo ello soportado en la participación efectiva de los ciudadanos en la planificación del uso del suelo y en la construcción colectiva de una visión compartida del territorio en la que se incluyan todas las comunidades y sus líderes.

Los resultados obtenidos permiten constatar que los procesos de ordenamiento territorial departamental que se han llevado a cabo en Santander (Gobernación de Santander y Universidad Santo Tomás, 2014; Gobernación de Santander y Findeter, 2019) tienen como referente enfoques hegemonizantes excluyentes y responden a tendencias promovidas por instancias del orden internacional (ONU, 2021; CEPAL, 2021) y nacional (COT, Acuerdo 10, 2016; DNP, RIMISP, 2017) que, a pesar de ciertas orientaciones plausibles dirigidas al cierre de brechas sociales, incurren en las inconsistencias mencionadas por Diaz Uribe y Fernández Roque (2021) y Cosgrove et al. (2021), en la medida en que no se tienen en cuenta las necesidades reales de las comunidades locales ni su diversidad cultural. Lo anterior, dado que en la formulación del POD no han sido convocados a participar activamente los representantes de comunidades étnicas y afrodescendientes que habitan el territorio, lo cual resalta la postura de autores como Dávila et al. (2017) y Riera et al. (2018) sobre la relevancia y pertinencia de enfoques alternativos que reconozcan el rol estratégico de las manifestaciones multiculturales y la participación comunitaria, tal y como se ha demostrado en los casos colombianos presentados por Hurtado Mosquera e Hinestroza Cuesta (2018) y Perico (2018).

También se confirmó la necesidad que tiene Colombia de una definición conceptual clara y una reglamentación normativa del proceso de formulación del POD, dado que, frente a la lógica necesaria de una planificación de mayor a menor circunscripción territorial, ha sucedido precisamente lo contrario, es decir, primero surge la ley que define al municipio con estructura básica de ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997), catorce años más tarde se promulga la ley que aborda un enfoque supramunicipal (Ley 1454 de 2011), seguidamente se sanciona la ley de regiones (Ley 1962 de 2019) y aún no se aprueba la PGOT para encauzar el desarrollo nacional.

En lo que respecta a la especificidad del ordenamiento departamental, también se evidencia que, a pesar de la promulgación de la ley que busca optimizar el funcionamiento de los departamentos (Ley 2200 de 2022), en ella no se establece la forma en la que se debe llevar a cabo la formulación del POD, de tal forma que, a la fecha, aún no existe una ley que determine el proceso para la formulación del POD y queda a criterio de cada departamento seguir completa o parcialmente las directrices que al respecto ha propuesto tanto la COT (COT, Acuerdo 10, 2016) como el DNP (DNP, RIMISP, 2017).

Con relación al departamento de Santander, si bien se destaca el liderazgo del sector público, representado por el ejecutivo en el ámbito de la planificación territorial, es preciso contar con una visión concertada del territorio y, acorde con lo que sostienen Garzón Ospina y Mosquera Rosero-Labbé (2020), asegurar procesos incluyentes de enfoque diferencial que consideren las necesidades y formas de vida de comunidades, ya que estas han sido marginadas en la formulación del POD y no han tenido la posibilidad de ofrecer su punto de vista y sus aportes en la configuración de un desarrollo departamental alternativo.

De esta manera, dentro de las labores fundamentales relacionadas con la gestión del territorio departamental se encuentra la participación permanente y decisiva de agentes homogéneos y heterogéneos representados en instituciones, organizaciones y líderes multiculturales; la concertación de avances y resultados durante todo el proceso; y la socialización efectiva de los compromisos y logros, de tal forma que se pueda restituir la confianza entre las comunidades y los entes gubernamentales, se construyan acuerdos de voluntades que permitan apropiar los derechos colectivos y materializar los compromisos institucionales, y se fortalezca la institucionalidad y la gobernanza territorial. Al mismo tiempo, se evidencia un obstáculo de carácter normativo en la medida en que los criterios para la formulación del POD y demás instrumentos de planificación contemplan para los participantes “un reconocimiento público y un perfil avalado por los entes gubernamentales, lo cual limita la participación de comunidades que carecen de dichos representantes” (Jaimes Ochoa, 2022).

En ese sentido, tal y como se puede ver en los lineamientos y directrices de ordenamiento territorial de Santander (Gobernación de Santander y Universidad Santo Tomás, 2014), es primordial que la academia tome el liderazgo sobre estas acciones tendientes a consolidar una visión incluyente e integrada, según la complejidad sistémica y holística que sugieren Hodge et al. (2018) y Gonzáles Ortiz et al. (2020) entre otros, y que genere las condiciones para una certera gestión territorial con el apoyo de las comunidades interculturales, sus formas de vida y sus enfoques de desarrollo.

En cuanto a la perspectiva del Buen Vivir, la percepción de los participantes en el proceso de recolección de información y las deducciones producto de la observación participante permitieron ratificar las posturas de Cubillo-Guevara et al. (2016) y Bobatto et al. (2020) sobre la congruencia y oportunidad de contar con enfoques alternativos en los que se valore la espiritualidad, la participación y la relación armónica con la naturaleza. Al respecto, el enfoque del trabajo permitió reconocer las debilidades del desarrollo territorial actual, evidenciar la escaza o nula consideración de los intereses de las comunidades vulnerables y marginadas, y presentar recomendaciones para incorporar la perspectiva del Buen Vivir sin desconocer otros enfoques que, si bien deben ser reevaluados en el tiempo, no es posible que sean eliminados o reconsiderados de forma tajante, ya que actualmente ni el departamento ni el país cuentan con condiciones políticas, económicas y socioculturales para lograrlo.

Finalmente, las recomendaciones formuladas desde la perspectiva del Buen Vivir están dirigidas a armonizar e integrar sus orientaciones en función del bien común local y, no solo responden a los aspectos sistémicos mencionados por Tapia-Vega et al. (2020), Pachón Soto (2019), Perico (2018) y Beling (2019), en los que resaltan lo ancestral y lo multicultural como elementos fundamentales del desarrollo territorial integrado, sino también a los sistemas territoriales definidos desde la PGOT, lo que garantiza su aplicabilidad inmediata al departamento de Santander y a todo el territorio nacional.

La responsabilidad y la autonomía de los entes territoriales en la formulación de las políticas locales de desarrollo están fundamentadas en las leyes que acompañan el proceso de la descentralización administrativa y la modernización del Estado colombiano, al mismo tiempo que exigen la organización adecuada de las administraciones locales y una gestión del territorio culturalmente pertinente, acorde con las expectativas sociales, funcionalmente eficiente y ambientalmente sostenible.

Teniendo en cuenta la condición multicultural y pluriétnica ratificada por la Constitución Política, las administraciones territoriales no solo del orden departamental, sino también del nivel metropolitano y municipal, deben contar con personal idóneo, capaz de racionalizar los aspectos sustantivos del desarrollo local, diseñar, ejecutar y hacer seguimiento, con amplia participación de las comunidades, a programas técnicos, financiera y políticamente viables; y coordinar la gestión necesaria para cumplir con alto grado de responsabilidad el compromiso constitucional de los entes territoriales que conforman la división político-administrativa del Estado.

El POD y los demás procesos de planificación deben asegurar la participación efectiva y articulada de actores políticos y técnicos, sector privado y comunidad en general. Así mismo, por el carácter sistémico y las complejas interrelaciones del entorno, se debe tener en cuenta la diversidad de manifestaciones culturales y formas de vida que ejercen y condicionan de manera positiva o negativa las escalas y etapas del desarrollo departamental.

Desde una concepción interdisciplinar del ordenamiento territorial y su articulación con la noción del Buen Vivir, las recomendaciones para un desarrollo territorial integrado de Santander se apoyan en una línea de pensamiento analítico, crítico y dialógico que considera cambios en las perspectivas y las estructuras globales/regionales, y favorece la interpretación de potencialidades y conflictos de uso de territorio. Esto como prerrequisito para enfocar y configurar la organización departamental y municipal con políticas orientadas al fortalecimiento intra e interinstitucional mediante la concertación y la participación democrática multicultural de los diferentes sectores agentes y líderes del desarrollo local.

Los instrumentos de recolección y análisis de la información relacionados con las fuentes primarias poblacionales corresponden a un proceso de observación participante y al trabajo realizado con 20 líderes, representantes gremiales y de comunidades multiculturales de Santander, que contribuyeron en la concepción de dicho plan. Cabe destacar que el protocolo de investigación utilizado contempló la aplicación del consentimiento informado para describir, de forma clara y justificada, los motivos del estudio, y dar a conocer a los participantes la inclusión de un aviso de privacidad y de manejo ético de la información. Producto de ello los colaboradores expresaron verbalmente su aceptación, voluntad y disposición, racional y responsable, de aportar en el proceso, todo ello en cumplimiento de principios y normas éticas, tales como manejo y protección de la identidad de los interlocutores, contenidos en acuerdos y normas internacionales como el convenio 169 de la OIT y la legislación nacional de Colombia.

Carlos Fernando Jaimes Ochoa: problematización, contextualización y desarrollo procedimental.

Jemay Mosquera Téllez: contextualización, desarrollo metodológico, redacción y estilo.

La investigación no fue influenciada en ninguna de sus fases de desarrollo por agentes externos o intereses personales, de tal forma que no se afectó la rigurosidad y objetividad en la obtención de los resultados.

Agradecimientos a la Universidad de Santander y cada una de las personas que participaron en el estudio y aportaron a su culminación.

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